【基本案情】

2017年8月份以来，河南省甲县国土资源局在巡查中发现一些驾校、砂场等未经批准擅自占用耕地，经依法立案后作出相应行政处罚。行政相对人在法定期限内不提起诉讼又不履行，甲县国土资源局依照法律规定，将到期需要申请强制执行的国土资源违法案件申请甲县人民法院强制执行。截至2018年4月12日，甲县国土资源局共向甲县人民法院申请强制执行行政非诉案件96件，涉及驾校、采砂、旅游开发、农业开发、农户违建等非法占用耕地154.8亩、基本农田66.8亩，其他土地2.76亩，行政罚款总额300余万元。

甲县人民法院对县国土资源局行政非诉案件强制执行申请均不予受理，也未作出不予受理裁定和说明不予受理理由。

【检察机关监督情况】

2018年4月12日，甲县人民检察院对其中严重损害国家利益和社会公共利益的21起行政非诉执行案件依法予以受理。同时，将最高人民检察院在全国检察机关开展民事行政非诉执行监督专项活动情况向甲县人民法院作了通报。

甲县人民检察院认为，甲县人民法院对县国土资源局强制执行申请不予受理又不依法作出不予受理裁定，违反了《中华人民共和国行政强制法》第五十六条第一款“人民法院接到行政机关强制执行的申请，应当在五日内受理”的规定，违反了《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百五十五条第三款“人民法院对符合条件的申请，应当在五日内立案受理，并通知申请人；对不符合条件的申请，应当裁定不予受理”的规定，以及《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》第二条、第八条、第九条的规定，致使生效的行政处罚决定无法进入法定程序。4月26日，甲县人民检察院向甲县人民法院发出检察建议：（1）依法办理甲县国土资源局申请的行政非诉执行案件；（2）完善行政非诉案件受理机制，以保障行政处罚权的正确行使。

2018年5月3日，甲县人民法院回复，支持检察机关开展民事行政非诉执行监督专项活动，采纳检察建议，对建议的21起及其他75起行政非诉案件全部予以受理。同时，完善非诉行政案件受理程序，对涉及国家利益和社会公共利益的，快立快审。

自发出检察建议至2019年1月15日，甲县国土资源局陆续向甲县人民法院申请强制执行286件，法院均予以立案，目前已准予执行244件，大部分已经执行；同时，检察机关针对行政机关是否存在行政处罚后怠于执行或怠于申请执行等问题加强与行政机关沟通，争取理解、配合进而主动纠正，并加强与人民法院的协作配合，共同维护国家利益和社会公共利益。

【警示与指导意义】

保护耕地，关系到中国十几亿人口的粮食问题，关系到我国的粮食安全、生态安全问题。对于耕地，国家坚持实行最严格的保护制度。守住耕地保护红线，不仅是各级政府的责任，也是司法机关共同的责任。违法占用、破坏耕地特别是基本农田的违法行为，必须坚决制止和惩处。本案涉及非法占用耕地154.8亩、基本农田66.8亩，人民法院对行政机关依法申请行政非诉执行的案件，应当受理而不予受理，使国家利益和社会公共利益处于持续受侵害状态，检察机关应依法予以监督。本案中，通过对21起行政非诉执行案件进行监督，促使人民法院对后续案件依法立案、准予执行，并依法执行，进入良性循环，不仅促进了规范执法、依法行政，还有力地促进了对国家耕地、基本农田的保护，达到双赢多赢共赢。 

【基本案情】

2016年6月17日，吉林省甲市国土资源局对某有限公司作出行政处罚决定书，内容为：（1）责令退还非法占用的土地，拆除非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复原貌；（2）对非法占用林地1000平方米处以罚款5000元；（3）移送当地司法机关。某有限公司在法定履行期限内缴纳了罚款，但未退还非法占用的土地，未拆除非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，未恢复土地原状。

2017年4月19日，甲市国土资源局向甲市乙区人民法院申请强制执行上述行政处罚决定书中“退还非法占用的土地，拆除非法建筑物，恢复原貌”的行政处罚。

乙区人民法院受理后，依法组成合议庭进行了合法性审查，并于2017年5月11日作出行政裁定书，裁定：（1）准予强制执行甲市国土资源局行政处罚决定书；（2）行政处罚决定书中的罚款部分即林地1000平方米 5元/平方米=5000元，由乙区法院强制执行；（3）责令退还非法占用的土地，没收非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，由甲市国土资源局组织实施。

【检察机关监督情况】

乙区人民检察院审查认为，乙区人民法院作出的行政裁定书的裁定内容超出了甲市国土资源局申请强制执行的范围，且与行政处罚决定书的内容不符。甲市国土资源局行政处罚决定作出后，某有限公司在法定履行期限届满之时，已履行缴纳罚款的义务，未履行“退还非法占用的土地，拆除非法建筑物，恢复原貌”的行政处罚，甲市国土资源局也仅就未履行的该项行政处罚申请乙区人民法院强制执行。乙区人民法院作出的裁定内容既包括未履行的行政处罚，也包括已经履行的罚款，超出了申请执行人申请强制执行的范围，不符合案件的真实情况，且裁定准予执行“没收非法建筑物，恢复原貌”的内容与行政处罚“拆除非法建筑物，恢复原貌”不符。

乙区人民检察院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十三条的规定，提出检察建议，建议乙区人民法院依法纠正，并在今后办理非诉执行案件过程中严格进行审查，依法作出裁定，裁定准予执行的内容应与行政处罚的内容相符。乙区人民法院收到检察建议后，书面回复表示，依照《中华人民共和国行政强制法》的相关规定进行审查，认真整改，在今后的工作中杜绝类似情况的发生。

【警示与指导意义】

对于违法占地行为，行政机关应当及时查处，作出相应行政处罚，并依法申请行政非诉执行。行政机关的行政处罚决定，必须准确、全面、及时执行，否则不仅损害国家和社会公共利益，损害公民、法人或其他组织的合法权益，还可能破坏行政管理秩序，减损执法的公正性和权威性。本案中，人民检察院针对法院作出的强制执行裁定内容与实际情况不符、与行政机关作出的行政处罚决定内容和申请执行内容不一致等违法情形及时发出检察建议，促使法院对行政非诉执行工作中存在的突出问题进行整改，既维护了国家和社会公共利益，又保护了当事人的合法权益，规范了执行行为，增强了监督效果。

【基本案情】

原北京市国土资源局针对北京市甲区A镇某村村委会、某动力科技公司、某文化传播公司、某生物工程技术公司、某农业发展公司非法占地进行建设的行为，依据土地管理法对上述单位分别作出共计6份“拆除违法建设、恢复土地原状”的行政处罚决定，但上述单位既未履行处罚决定，又没有申请复议和提起行政诉讼，原北京市国土资源局遂按照法定程序将上述6起行政处罚决定向北京市甲区人民法院申请强制执行。

甲区人民法院针对上述非诉执行申请分别作出准予执行的行政裁定书，但在随后的强制执行阶段又在未实际执行的情况下以“本案执行标的违法建筑物占地规模较大，强制拆除有一定难度，需具备足够的人力和物力。现本院无强制拆除所必须的资金、设备和人员，申请执行人北京市国土资源局亦无法提供强制拆除必备的条件，故本院暂无法采取强制执行措施对本案执行标的予以拆除”为由，作出终结本次执行程序的裁定。

【检察机关监督情况】

甲区人民检察院依职权启动了对上述6起非诉执行案件的监督程序。经审查，根据最高人民法院有关规定，终结本次执行程序的适用范围，是执行标的以财产为内容，且无财产可供执行或有财产但不足以全部清偿的，上述6起案件均不应适用终结本次执行程序。同时，北京市为深入推进京津冀协同发展、着力疏解非首都功能、优化提升首都功能，正在开展“疏解整治促提升”专项行动，拆除违法建设是“疏解整治促提升”的重要任务之一。本案系典型的非法占地行为引发的违法建设活动，依法应予严格查处。对此，甲区人民检察院于2018年1月2日向甲区人民法院送达检察建议书，建议：（1）进一步严格规范终结本次执行程序，杜绝因片面追求高结案率而滥用“终结本次执行程序”；（2）及时恢复案件执行程序，促使案件早日执行完毕。

2018年3月21日，甲区人民检察院收到甲区人民法院针对6份检察建议的回复。甲区人民法院表示该案的执行问题不是简单的法律问题，此类案件利益关系错综复杂，当事人对立情绪极端严重，盲目强制执行必然引发不稳定事件，需要在尊重历史、正视现实的前提下，统筹协调各方力量协力解决。

针对法院在回复中提到的执行风险和现实难题，甲区人民检察院结合上述6起非诉执行监督案件的办理，经深入调研，撰写了调研报告，详细分析了该区因非法占地形成违法建设难以强制拆除的现状、原因，并从多角度提出解决问题的对策建议，报告市、区两级政府并得到关注。北京市人民政府督查室向市规划国土委下发督查通知单，要求该委认真落实。目前，该6起案件已部分执行到位，其他后续相关工作正在逐步推进。

【警示与指导意义】

违法占地是国土资源违法行为中最常见的一种类型，违法建设项目侵占有限的土地资源，损害国家和社会公共利益，破坏广大人民群众赖以生存的生态环境。未经批准违法占用土地进行违法建设，是违法占地中常见的表现形式。拆除违法占地上的违法建设，因群众关注度高、矛盾多发易发，强制执行难度很大。对于这类案件，不仅要制发检察建议监督法院依法执行，还要加强跟进监督，从根本上推动解决这一执行难题。本案中，人民检察院通过对法院适用终结本次执行存在违法情形的监督，依托典型个案，促进类案问题解决，在以检察建议形式督促法院依法执行的同时，以调研报告的形式分析原因、提出对策建议，推动从体制、机制上破解“两违”拆除难题，引起政府的关注和重视，彰显了行政检察维护司法公正、促进依法行政、服务社会治理的积极意义。

【基本案情】

徐某非法占用2253平方米基本农田和3753平方米农用地，在浙江省甲市A镇某村违法建造房屋及其他建筑设施。2015年，甲市国土资源局作出行政处罚决定书，责令徐某退还非法占用的土地6006平方米；拆除在非法占用土地上新建的房屋及其他建筑设施；对非法占用的基本农田按每平米30元处以罚款计人民币67590元，对非法占用农用地（林地、园地、水域）按每平方米20元处以罚款计人民币75060元，两项合计人民币142650元。

2016年7月22日，甲市国土资源局以被执行人徐某拒不履行行政处罚决定书为由，向甲市人民法院申请强制执行。

由法院作出裁判、由行政机关组织实施的“裁执分离”改革，浙江省是推进改革和试点地区之一。2016年8月1日，甲市人民法院采取“裁执分离”模式，作出行政裁定书，裁定准予对徐某在甲市A镇某村非法占用的6006平方米土地上违法建造的房屋及其他建筑设施予以强制拆除，由甲市A镇人民政府、甲市国土资源局组织实施；准予对徐某欠缴的罚款人民币142650元强制收缴，由甲市人民法院执行。

2016年12月19日，甲市人民法院作出执行裁定书：因在执行过程中，未发现被执行人徐某有实际可供执行的财产，申请执行人亦未提供可供执行的财产线索，故暂不能得到执行，依照民事诉讼法第二百五十七条第六项之规定，裁定终结本案本次执行程序。

【检察机关监督情况】

2017年8月23日，甲市人民检察院受理该案并展开调查。经调查，徐某在甲市农村商业银行有两个账户。其中一个账户从2016年1月至2017年10月间与其他账户有大量大额汇入、转入记录，且对账单反映徐某在其他银行还有多个账号。另一个账户在2017年6月获得柜面放款，而此时徐某已被甲市人民法院纳入失信被执行人名单。调查还发现徐某名下有小型汽车一辆，登记于2011年。

此外，经甲市人民检察院实地勘察，发现被执行人徐某在甲市A镇某村非法占用的6006平方米土地上违法建造的房屋及其他建筑设施未被拆除。

甲市人民检察院认为，被执行人徐某有实际可供执行的财产，甲市人民法院在执行过程中未穷尽财产调查措施，以未发现被执行人徐某有实际可供执行的财产等为由裁定终结本案本次执行程序不当；且徐某虽被纳入失信被执行人名单，但因录入的身份证号码有误，导致其仍从甲市农村商业银行获取银行贷款。

针对以上情况，甲市人民检察院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条、第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百三十五条之规定，分别于2017年11月10日、11月23日向甲市人民法院、甲市国土资源局和甲市A镇人民政府发出检察建议。建议甲市人民法院：（1）对本案依法立案，恢复执行，穷尽财产调查措施，对被执行人徐某的财产情况及时予以核实并采取执行实施措施，执行尚未缴纳的罚款；（2）对失信被执行人名单中徐某的错误信息予以改正；（3）关注法院相关查询系统存在的问题。建议甲市国土资源局和甲市A镇人民政府：对徐某在甲市A镇某村非法占用的6006平方米土地上违法建造的房屋及其他建筑设施予以强制拆除。

检察建议发出后，甲市人民法院、甲市国土资源局和甲市A镇人民政府均予以采纳，并书面回复。2017年11月27日，甲市国土资源局派员到违法现场进行实地核查，并与A镇人民政府相关负责人进行对接，由A镇人民政府牵头做好拆除工作，该局监察大队、国土所积极配合。2017年12月20日，A镇人民政府集中组织人员和力量，对被执行人徐某在甲市A镇某村非法占用的6006平方米土地上违法建造的房屋及其他建筑设施全部强制拆除。2018年2月1日，甲市人民法院恢复执行该案，对失信被执行人名单中徐某的错误信息已报上级法院修改，并已对统一查询系统存在的问题进行了反映。2018年5月9日，甲市人民法院第二次书面回复，表示该案全部罚款142650元已执行到位。

【警示与指导意义】

十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。而基本农田是耕地的精华，是粮食安全的保障，国家对基本农田实行严格的特殊保护，任何单位和个人不得改变其性质用途。非法占用基本农田应依法退还，拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；构成犯罪的，依法追究刑事责任。行政非诉执行监督，是对行政非诉执行立案、审查和执行活动的全过程监督。行政机关申请强制执行，人民法院作出裁定后，无论是交由本院执行机构执行，还是采取“裁执分离”模式交由行政机关组织实施，或部分交由本院执行机构执行、部分交由行政机关组织实施，都属于行政非诉执行监督范围。人民法院、行政机关违法实施执行行为，或怠于履行职责的，检察机关有权予以监督。本案中，徐某非法占用2253平方米基本农田和3753平方米农用地，违法建造房屋及其他建筑设施的违法行为应当予以纠正。检察机关通过行政非诉执行监督，不仅推动法院追回了全部罚款142650元，而且促使行政机关强制拆除非法占用的6006平方米土地上的全部违章建筑，被占用基本农田得以恢复，取得了良好的效果。

【基本案情】

2008年6月，广西壮族自治区甲县某矿业公司未经甲县国土资源行政主管部门批准，非法占用土地，擅自在甲县A镇某村违法建厂，面积达10829.44平方米。2013年3月6日，甲县国土资源局依法作出行政处罚决定，要求某矿业公司拆除在非法占用土地上新建建筑物和构筑物并退还非法占用的土地，对非法占用的土地处以每平方米10元的罚款共计108294.4元。由于某矿业公司拒不执行处罚决定，甲县国土资源局于2013年7月8日向甲县人民法院申请强制执行，要求某矿业公司拆除在非法占用土地上新建建筑物和构筑物并退还非法占用的土地。2013年8月28日，甲县人民法院作出行政裁定，准予执行。

2016年10月14日，因甲县国土资源局与某矿业公司达成执行和解书，甲县人民法院裁定终结本次执行程序。其后，甲县人民法院一直没有执行。

此外，对某矿业公司的罚款108294.4元，甲县国土资源局没有向甲县人民法院申请强制执行。

【检察机关监督情况】

2018年3月19日，甲县国土资源局向甲县人民检察院提出申请，请求监督甲县人民法院执行上述行政裁定。

甲县人民检察院经审查认为，甲县人民法院没有对双方当事人达成的执行和解书进行合法性审查，即裁定终结本次执行程序，确有错误；甲县国土资源局没有严格按照行政处罚决定全部内容向甲县人民法院申请强制执行，确有错误。因此，先后向法院和国土资源局发出检察建议：建议法院对违法行为依法予以纠正，拆除某矿业公司在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施；建议县国土资源局向甲县人民法院申请强制执行对非法占用土地的罚款共计108294.4元。

甲县人民法院收到检察建议后，多次做某矿业公司法定代表人的思想工作。2018年9月，某矿业公司自动拆除了其在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施。

县国土资源局收到检察建议后，及时向甲县人民法院提出申请，强制执行对非法占用的土地处以每平方米10元的罚款共计108294.4元。

【警示与指导意义】

违法占地如不能得到及时、有效、全面查处，必将造成严重的负面影响，损害法律的严肃性和权威性，影响政府的执行力和公信力。本案中，甲县人民法院裁定准予执行后，甲县国土资源局与某矿业公司达成执行和解书，法院未对该和解书是否存在违法情形进行审查，即以此为由裁定终结本次执行程序，且在之后长达四年多的时间内，未采取有效措施执结案件，导致国有土地长期处于受侵害状态；行政机关未严格按照行政处罚决定确定的全部内容申请法院强制执行，属于不完全履行职责。检察机关通过行政非诉执行监督，既促进规范、公正司法，又促进依法行政，实现了双赢多赢共赢。

【基本案情】

姬某与河南省某村委会因一土地承包合同引发系列纠纷，双方先后提起行政诉讼案件5件和民事诉讼案件2件。其中，2016年10月2日，乡政府应村委会要求，指派数十名工作人员强行丈量案涉土地，后因姬某及家人阻止，量地未果。2017年3月23日，姬某向县人民法院提起本案行政诉讼，请求确认乡政府强行丈量其承包土地的行为违法。县人民法院经审理认为，乡政府丈量土地的行为是调解双方纠纷过程中调查取证行为，属于处理双方纠纷的阶段性行为，且该行为并未侵害原告的合法权益，遂判决驳回原告姬某的诉讼请求。

姬某不服一审判决，提出上诉。市中级人民法院于2018年3月28日作出二审行政裁定，认为乡政府丈量土地的行为未对上诉人权利义务产生影响，不属于行政诉讼受案范围，裁定撤销一审判决，驳回姬某起诉。

姬某不服二审裁定，申请再审。省高级人民法院于2019年4月16日作出再审行政裁定，驳回姬某的再审申请。

2019年6月26日，姬某向市人民检察院申请监督。

【公开听证情况】

为深入了解案件情况，全面听取相关单位和人士意见，确保监督精准，某市人民检察院决定对该案进行公开听证。

听证准备。一是开展听证前法律辅导。听证前，向当事人详细解读听证程序和听证结论的效力，保障当事人全面了解听证的程序和作用，依法充分行使申辩、质证等权利。二是确定9名听证员。包括政府法制部门干部和高校行政法学教授各2名、行政诉讼领域律师3名、原行政审判法官和地产领域企业家各1名。三是邀请相关人员参加。邀请人大代表、政协委员、人民监督员和省检察院、省司法厅、市司法局等有关职能部门人员参加听证会，安排全市行政检察干警代表20余人进行旁听。

听证过程。2019年8月8日，听证会在某市人民检察院召开。本次听证经过事实调查、质证辩论、听证员提问、听证评议、总结讲评等5个环节，并按照下列顺序进行：（1）承办人介绍基本案情和议题；（2）申请人陈述申请监督请求、事实和理由；（3）被申请人发表辩驳意见；（4）申请人和被申请人出示新证据，并说明证据的来源及证明内容；（5）检察院出示依职权调查核实取得的证据；（6）案件各方当事人就听证中所出示证据的合法性、真实性和关联性进行质证并发表意见；（7）听证员对案件事实和证据进行提问；（8）当事人发表最后意见；（9）听证员当场公开发表听证意见；（10）主持人进行归纳总结。

听证结果。通过听证，包括通过多媒体示证，现场播放姬某拍摄的乡政府丈量土地当天的视频，结合当事人陈述，查清了双方纠纷的来龙去脉，查明了相关案件事实：（1）乡政府没有当事人同意采取调解方式解决纠纷的证据，其丈量土地的行为不能定性为行政调解中的调查取证行为。（2）未经双方当事人同意，乡政府介入民事纠纷并强行丈量土地没有法律依据。（3）乡政府未就案涉纠纷及土地做出任何行政决定，其丈量土地的行为亦没有引起行政法律关系的设立、变更或消灭，不属于具体行政行为。根据听证查明的事实，9名听证员从不同角度进行分析，形成一致意见：该案不属于法院行政诉讼的受案范围，二审法院裁定驳回起诉并无不当，检察机关应作不支持监督申请决定；同时，乡政府介入本案的民事纠纷没有法律依据，不但没有解决问题，反而激化了矛盾，检察机关应向乡政府提出检察建议。

【监督意见】

市人民检察院综合审查案卷和听证情况，在征求双方当事人同意后，促成对案件进行和解，姬某表示不再追究乡政府，乡政府表示会尽快依法协助解决案涉相关问题。检察机关采纳了听证意见，于2019年8月26日依法作出不支持监督申请决定。8月22日，市检察院向乡政府现场送达检察建议，指出乡政府在处理本案纠纷中存在依法行政意识不够强、行政行为程序不合法、化解社会矛盾不彻底等问题，并分析了原因和后果，从强化法律意识、规范行政行为、提升执法质效等三个方面向乡政府提出了改进工作的具体建议。

【警示和指导意义】

听证是实现检察机关办理法律监督案件公开、公正、公平的一项重要举措，也是检察机关推进开放、透明、阳光司法的一种新尝试。行政诉讼监督案件直接涉及人民群众切身利益，一些案件当事人诉求强烈，服判息诉难，检察机关采取公开听证方式，有利于实现精准监督，推动行政争议的实质性化解。

1．以公开促进公正，赢取公信。办理行政诉讼监督案件时进行听证，将案件事实公开，充分听取相关人士的意见，有利于提高案件审查透明度、提升司法公信力。本案针对案涉法律关系专业性强的特点，在兼顾广泛代表性的同时，突出法律专业性，从不同行业选取9名听证员，并广泛邀请社会人士、上级单位、相关职能部门及检察干警参与旁听，提高了听证结果的可信度。通过办案人员介绍案情、当事人充分发表意见、对相关证据进行质证、听证员提问等，使案件情况公开透明。9名听证员当场公开发表听证意见，从不同角度阐释自己对案件的看法，当事人原汁原味听取听证员的意见，进一步增强了听证的公正性和说服力。

2．加强调查核实，确保精准监督。对于行政行为是否违法等尚未查清的事实，在听证中，应当充分利用双方当事人当面质证辩论的优势，进行调查核实。本案听证过程中，通过双方当事人发表意见、出示相关证据、质证及论辩、听证员对案件事实和证据进行提问等，查明乡政府丈量争议土地的行为并不产生行政法律效果，不属于行政诉讼受案范围，但其强行介入申请人与村委会之间的民事纠纷，缺乏法律依据，为检察机关实现精准监督提供了事实根据。

3．促成现场和解，实质性化解行政争议。解决行政争议、促进社会治理、维护社会和谐稳定是行政诉讼监督的重要任务，通过公开听证与行政和解程序的有机衔接，有利于推动矛盾化解，实现案结事了。本案因乡政府强行介入民事纠纷，导致申请人对国家机关不满，一再提起诉讼，陷入诉累。检察机关通过公开听证，取得双方当事人的信任，当场和解，消除积怨，促进行政争议的实质性化解，体现了以人民为中心的办案理念。